政府采购代理机构考核评价制度的机制建构

建构对政府采购代理机构科学规范的监督管理机制，是促进政府采购制度法治化、规范化运行的重要保障。在当前构建全国统一大市场的发展背景下，政府采购代理机构的数目随市场需求的扩张得以迅速增加，但其质量的整体落后与行业水平的参差不齐，导致了对政府采购代理机构的监管一度成为政府代理行业的年度关键词。2024年国务院办公厅印发的《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案(2024—2026年)》中明确提出，要创新监管手段，提升工作效能，“建立健全信用管理机制”，完善采购代理机构评价指标体系，引导采购人“择优选择”采购代理机构。考核评价制度作为放管服改革背景下对政府采购代理机构监管的重要手段，其法治化建构对提升政府采购代理机构的监管质效具有重要意义。因此，有必要全面考察新时代背景下政府采购代理机构考核评价制度建设的重要性及运行现状，并提出具有针对性、合法性的控制方案。

一、新时期下政府采购代理机构考核评价制度建设的必要性分析

（一）政府采购代理机构良性发展的需要

《国务院机构改革和职能转变方案》取消了政府采购代理机构资质，导致近年来采购行业出现了一些新情况、新问题，亟待解决。一是代理机构容易陷入低价竞争。近几年行业价格战愈演愈烈，相较以前，如今代理服务费甚至出现了二折的报价。二是人才流失加快。代理机构数量的增长率远超同期采购市场份额的增长，导致有一定从业经验的人员分散到不同代理公司中。而新入行人员要经过一定周期的培训才能成熟，采购服务同质化严重。出于生存压力，代理机构忙于承揽项目却疏于服务能力的提升，“头重脚轻”倾向更加凸显，专业化发展面临挑战。三是“马甲公司”增多。出现了很多一年代理项目为个位数甚至没有代理业务的公司，这些公司的主营业务不是采购代理却坚持“待在”代理名录中，使得采购人在代理机构选用上“乱花渐欲迷人眼”，采购代理行业的平均服务能力难以提高。

（二）代理机构监管机制构建思路的转变

2021年，财政部在《2021年开展全国政府采购代理机构监督评价工作的通知》中首次将对代理机构的“监督检查”变为“监督评价”，体现了财政部对代理机构从事前监管到事中事后创新监管思路的转变。一方面，实现评判代理机构执业能力由“行不行”到“好不好”的转变。如今监督评价则不仅限于对违规代理机构的处罚，还增加了对代理机构多维度评价体系的构建，尝试对代理机构“精准画像”，开始转向评定代理机构水平“好不好”上，使得参与评价的代理机构执业形象更加立体，在行业中更有区分度。另一方面，则是由“过程把控”到“行业管理”的转变。监管部门通过建立采购代理机构的评价制度和信用体系，不仅为采购人选择采购代理机构提供了参考依据，也可以引导行业各方主体的行为，形成公平合理、公开透明、优胜劣汰的行业管理局面，从而有效推动采购代理行业的健康发展。

（三）政府监管资源合理分配的必然要求

政府对采购代理机构实施监管需要占用大量的行政资源，随着采购代理机构的不断增多，对其进行监管的行政开支也在不断增大，甚至挤占政府部门的其他正常开销；若盲目减轻对采购代理机构的监管力度，则不利于规范采购代理机构的运行，无法保障公平竞争，优化本地营商环境。因此，构建考核评价制度，对考核结果不同的代理采购机构，匹配不同程度的监管方案与频次，合理分配行政资源的使用，能够使政府职能得到更加充分而有效履行，达到合理行政和高效行政的目的。

（四）法治化营商环境建设与发展的需求

近年来，党和国家着力建设法治化、国际化的营商环境，法治化营商环境建设日渐成为政府采购规范化建设的重要课题与基本目标。营商环境就是商事主体从事商事组织或经营行为的境况与条件，是除基础设施、产业结构和技术进步等硬环境外与企业开办及经营有关的“软环境”的总称。在政府采购领域，建设完善的考核评价有利于依法管理监督代理机构，一方面可以有效提高采购代理行业的法治化水平，以法治方式规范代理机构的服务活动；另一方面可以发挥政府职能，依法约束采购人与代理机构的采购行为，维护招标代理市场的法治秩序，提高服务质量，有效推动法治化营商环境建设。

二、政府采购代理机构考核评价制度法律法规与政策考察

（一）法律法规的规制

有关对政府采购代理机构进行考核评价的法律法规呈现以《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）为基础，国务院、财政部以及各省市的法规、规章为发展的结构。2018年财政部印发了《政府采购代理机构管理暂行办法》，明确规定了代理机构的名录登记、从业管理、信用评价和监督检查的具体方法。该暂行办法出台后，各省市政府相关部门陆续结合本地实际情况，出台相应法规以建立健全对代理机构的考核评价体系。

目前，《政府采购法》已经实施二十余年，《政府采购代理机构管理暂行办法》也已经实施超过五年，纵观诸多相关法律法规，对于采购人的“择优选择”权力中“择优”的要求仍处于不明确的状态，“优”的标准、规范以及判断“优”的具体实施办法依然存在法律规定上的缺位。

除了对政府采购行为进行直接规制，对于政府影响市场竞争相关政策措施的制定，法律法规也提出了具体的要求。例如，在2024年新出台的《公平竞争审查条例》中明确要求，起草单位起草的政策措施，不得含有生产经营行为的内容，包括不得限制商品、要素自由流动等内容。同时，该条例也提出，起草单位起草的政策措施，具有或者可能具有排除、限制竞争效果，但为维护国家安全和发展利益的，为促进科学技术进步、增强国家自主创新能力的，为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的，且没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或者终止条件的，可以出台。可见，除非某些特定情况，出台的政策措施原则上不得影响公平竞争。

（二）国家政策的引导

除法律法规外，国家政策对如何设立政府采购代理机构考核评价制度提出了更加具体的要求。2009年国务院办公厅发布《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》，要求出要加快建立对采购单位、评审专家、供应商、集中采购机构和社会代理机构的考核评价制度和不良行为公告制度，引入公开评议和社会监督机制。为贯彻落实国务院政策精神，财政部发布了《关于报送政府采购严重违法失信行为信息记录的通知》、《关于规范政府采购行政处罚有关问题的通知》和《关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》等文件，对采购机构的信用记录进行了规范。

2023年，财政部等三部委联合印发了《关于开展2023年政府采购领域“四类”违法违规行为专项整治工作的通知》。随后，江西、山东、上海和河北等省市财政厅也颁布了有关政府采购代理机构不良行为公告的政策性文件，规范采购人“择优选择”采购代理机构的权力，建立科学、完善的采购代理机构评价机制，总体上与财政部《政府采购代理机构暂行办法》保持一致，在个别项目上存在地区差异。

三、政府采购代理机构信用监管机制实践考察

（一）行政黑名单制度

行政黑名单制度是行政机关对失信企业进行信用监管的重要手段，对构建代理机构考核评价制度有重要的借鉴作用。《中华人民共和国社会信用体系建设法》（征求意见稿）将行政黑名单制度作为其重要组成部分，具有失信惩戒与风险预防的双重功能。行政黑名单制度属于通报批评的一种类型，属于行政处罚，行政机关以社会信用体系为基础，以黑名单为载体，通过整合利用信用信息，以获得类似行政处罚的惩戒效果与风险预防效果。行政黑名单制度虽然不直接改变当事人的行政法律关系，但是间接影响当事人权利义务。

但是，亦有学者认为，行政黑名单制度以失信惩戒为中心，忽视了风险预防功能，不当侵害信用主体权益，难以实现顶层设计者“衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制，不断提升监管能力和水平，进一步规范市场秩序，优化营商环境，推动高质量发展”等制度目标。

（二）信用评分制度

信用评分制度是通过对采购人、代理机构、评审专家和供应商等政府代理采购活动的各方主体进行评分，并根据评分结果采取不同的监管力度或政策的信用监管机制。部分省市财政厅发布了有关构建政府采购信用评分制度的政策性文件，推动行政区域内政府采购代理机构信用体系建设。例如，江西省财政厅发布的《关于开展政府采购四方信用评价工作通知》，将信用评分方式明确规定为“一项目一评价”制度，对采购人、代理机构、评审专家和供应商进行信用评价，并赋予评分对象三百分的“满分”，同时明确规定了信用评分的内容与时间限制，明晰了评分结果的应用方式，对不同评分的结果应用相应的监管方式与力量。黑龙江省财政厅发布《黑龙江省政府采购供应商信用评价管理暂行办法》，将信用评分的对象限定为供应商，评分主体为采购人、代理机构以及评审专家。该办法将信用评分得分转化为A至E五个等级，并以此采取不同的保证金收取制度和监督检查力度。同时，该办法规定了结果公示制度和当事人的陈述申辩制度。广州市财政局则推出“信用评价体系3.0”，使用互联网信息平台计算评分主体的信用分数，将采购人、供应商、评审专家等当事人纳入信用评价，并在事前信用承诺、事中交易行为和事后履约评分全流程实施该评价体系。

（三）相关信用监管制度风险分析

本文提出的考核评价制度，与黑名单制度和信用评分制度有相似之处，也有不同之处。考核评价制度通过对代理机构一段时间内的各项表现进行评价，形成考核结果，并依此分配财政管理部门的监管力度。对于考核结果较好的代理机构，会相应地采取频率更低的监管频次，相应地减少监管力度；对于考核结果较差的机构，则会采取频率更高的监管频次，相应地增加监管力度。对于相同点，无论是考核评价制度、黑名单制度还是信用评分制度，都是政府相关部门以具体的评价规则对当事人进行考核，并依考核结果采取不同的措施。区别在考核评价制度是政府有关部门的内部考核，不向当事人或社会公众公开；而黑名单制度和信用评分制度，需要将黑名单和信用评分结果向社会公众公布。

基于上述相同点与不同点，考核评价制度也会存在与黑名单制度、信用评分制度相同的制度风险。首先，考核评价制度可能存在内部行为外部化的风险。考核评价制度的考核结果不向当事人以及社会公众公开，但会影响有关部门对当事人的监管力度，如果显著影响当事人的权利义务，会有内部行为外部化之嫌。其次，会有影响市场公平竞争的风险。考核评价制度会影响监督频率与方式，进而对代理机构造成正面或负面影响，易导致其在市场竞争中处于不同的地位，影响市场公平竞争，有行政机关过度介入市场竞争之嫌。最后，考核评价制度可能违反比例原则。考核评价制度的结果不仅可以作为考核部门的参考依据，也可以作为其他部门的参考依据。当其他部门使用考核结果时，会扩大考核结果对当事人的影响，进而导致行为造成的损失大于行为带来的收益。

四、政府采购代理机构考核评价制度的构建对策

（一）考核评价制度的实体构建

构建考核评价制度，应当遵循合理行政要求中的考虑相关因素原则，在制定考核标准时排除与政府采购不相关的内容，确保考核结果准确有效，不掺杂无关因素。构建考核评价制度，可以借鉴行政黑名单制度和信用评分制度，以及各省市对于代理机构监管的实践情况。考核评价制度应当包含以下内容，第一，应当明确考察对象为采购代理机构，并动态更新机构名录，确保做到考察对象的全覆盖。第二，应当设定明晰的评价指标。对于考察指标的选择，应当注意不能超越部门职权，也不得涵盖不相关因素，例如，应当将代理机构的信用记录、社会评价以及产品质量等纳入考量，而类似机构名称、地理位置和服务范围等则不应当作为考察对象。第三，应当以计分排名的方式，对评价结果进行量化处理，便于有关部门应用考核结果。最后，应当规定明确的评分应用方式，以不同的评价等级合理分配监督力度，如对于评价为良好的代理机构，采购人可以适当减少监督力度以节约行政成本；而对于评价为较差的代理机构，应当实施专项监督检查，适当提高抽检频率与范围。

（二）考核评价制度的程序构建

考核评价制度的程序构建需要考虑多方因素。第一，考核评价制度属于内部行政行为，因此其评价结果并不告知当事人，也不对当事人的权利义务产生直接影响。为防止出现内部行为外部化，应当将考核评价制度的应用领域限制在监管力度的分配，并且监管不得显著影响代理机构的正常运行，也不得影响代理机构的市场竞争，避免行政机关影响市场公平竞争。

第二，考核过程必须遵循程序中立，排除利益的干扰，居于客观的立场，从而作出符合法律规定的公正决定。评价所采用的标准应统一规范，在具体评价标准体系中，应对评分权重、赋值等事项设置量化指标，便于提升评价标准的可操作性。

第三，为落实行政效能原则，财政部门在进行考核评价之后，可以将考核评价结果与其他部门分享。行政效能原则是“效率”与 “质量”的结合，就是既追求节约、经济又考虑产出价值的 “效能”。这就要求财政部门不能“独占”考核评价结果，对于需要考察代理机构表现的其他部门，财政部门应当提供考核评价结果供其使用。但是，如果直接将考核排名等含有评价或比较性质的信息提供给其他部门，会间接降低相关机构的声誉，进而影响其实体权利，可能有损比例原则。因此，财政部门向其他部门分享考核评价结果时，应当仅提供代理机构的客观表现事实，不向其展示得分、排名或其他带有评价或比较性质的信息，避免对代理机构造成过度的负面影响，产生限制或排除竞争的效果。

（三）考核评价制度的动态调整

考核评价结果具有时效性，代理机构的更替以及表现的变化，都会影响考核评价结果的准确性，因此，考核评价制度需要进行动态调整，以确保行政机关获得的参考信息准确，同时也给评价结果较差的代理机构“翻身”的机会。

一方面，构建考核结果更新程序设计。由于市场竞争的存在，代理机构会随时间而不断更替，也会因行政机关的监管而规范自己的行为，因此，有必要在一定时间周期内更新考核结果。具体而言，可以设定每年的固定时间对代理机构考核名录以及考核结果进行更新，实现一年一更新以保证考核对象的全覆盖与考核结果的准确性。

另一方面，保障代理机构考核结果修复权的程序设计。参考信用修复权与黑名单退出制度，代理机构也需要修复不良的考核结果，这是程序正当原则的要求。此种修复程序机制缺失，会造成代理机构永无翻身之日，丧失重塑的渠道，打击其纠正不良行为的热情和动力。由此，在设计修复程序时应注意构筑依申请的修复机制，明晰修复适用情形和标准、不得修复的情形，构建修复的多机关协同机制，畅通专业机构的修复程序等。（北京市大兴区财政局，中国政法大学，陈瑞（个人））

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